Закон Хабаровского края так раскрывает понятия "управление" и "распоряжение краевой государственной собственностью": это организующая, исполнительная и распорядительная деятельность Правительства края в лице органов исполнительной власти края по вопросам владения, пользования и распоряжения краевой государственной собственностью.
Сравнение этих определений на первый взгляд позволяет сделать вывод, что Закон Хабаровского края не включает законодательную деятельность в содержание понятия "управление собственностью". Однако ст. 6 рассматриваемого Закона Хабаровского края "Полномочия Законодательной Думы края в сфере управления и распоряжения краевой собственностью" определяются предметы ведения представительного органа государственной власти края в сфере отношений, связанных с управлением и распоряжением краевой собственностью. На наш взгляд, законодательная деятельность не входит в содержание деятельности, именуемой управлением. Тем не менее нельзя не принимать во внимание то обстоятельство, что собственно управление и распоряжение органами исполнительной власти краевой собственностью осуществляется в соответствии с правовыми нормами, устанавливаемыми в первую очередь органами представительной власти. При этом установление гражданско-правовых норм - предмет исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормы гражданского права могут содержаться в точном соответствии с федеральным законом. Будучи включенными в акты субъекта Федерации, они остаются нормами актов Российской Федерации и не становятся правовыми нормами субъектов Российской Федерации. Иначе решен в Конституции Российской Федерации вопрос об актах административного права - они составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: субъекты Российской Федерации вправе принимать акты, содержащие административно-правовые нормы, однако они не должны противоречить административно-правовым нормам актов Российской Федерации. С учетом этого следует толковать полномочия Законодательной Думы края. При этом практическое замечание вызывает содержание п. 1 ст. 6 Закона. "Законодательная Дума края устанавливает порядок управления и распоряжения краевой государственной собственностью, в том числе порядок управления долями (паями, акциями) края в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм". Неясно, о каких паях края в "капиталах товариществ" может идти речь, если его участниками могут быть исключительно граждане-предприниматели и частные коммерческие организации? Также нет смысла в указании на "предприятия иных организационно-правовых форм", ведь речь явно идет о предприятиях-субъектах, а не объектах. А предприятиями-субъектами могут быть только государственные и муниципальные субъекты прав хозяйственного ведения и оперативного управления. Кроме того, доли (акции) края в уставных капиталах хозяйственных обществ не являются объектами права краевой собственности. Деятельность, именуемая в Законе Хабаровского края как организующая, исполнительная и распорядительная, может осуществляться только в правовых формах - посредством реализации норм административного и гражданского права. Управление государственной собственностью Хабаровского края должно включать в себя:
- образование органов исполнительной власти, наделение их компетенцией в области отношений государственной собственности края;
- учреждение субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления, осуществляющих непосредственное владение, пользование и в рамках, оговоренных федеральными законами, распоряжение объектами права государственной собственности края, их регистрацию и учет;
- учет объектов права государственной собственности края (инвентаризация, классификация, ведение реестров объектов);
- учет сделок с объектами права государственной собственности края, включая приватизацию, аренду и другие договоры;
- управление имуществом, принадлежащим на праве собственности публично-правовым образованиям, учрежденными ими предприятиями и учреждениями;
- управление органами публично-правовых образований деятельностью созданных ими юридических лиц.
Статья 7 Закона края в числе функций правительства края называет подготовку предложений губернатору края о создании "в случаях, предусмотренных федеральным законом, хозяйственных обществ, в том числе кредитных, или об участии в них с использованием имущества или имущественных прав, являющихся краевой государственной собственностью".
В п. 9 ч. 1 ст. 7 Закона края установлено полномочие правительства края "по управлению и распоряжению находящимися в краевой государственной собственности долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм".
Все в этих фразах противоречит действующему федеральному законодательству. Только в результате приватизации имущества, являющегося объектами права государственной и муниципальной собственности, на их основе могут создаваться частные коммерческие организации. Объектами права собственности не могут быть имущественные права.
И уж конечно, как уже было сказано выше, край не может быть участником товарищества - ни товарищем, ни членом-вкладчиком - в соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ. Некорректно содержание п. 10 ч. 1 ст. 7 Закона края: никаких полномочий собственника Хабаровский край в имуществе хозяйственных обществ не имеет. Собственниками имущества хозяйственных обществ с участием края являются сами хозяйственные общества.
Далее в абз. 4 п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона края речь идет о подготовке предложений "о создании краевых государственных фондов или об участии в них с использованием имущества или имущественных прав, являющихся краевой государственной собственностью". О чем идет речь? О государственных краевых фондах - юридических лицах? Такие не предусмотрены действующим законодательством. О фондах - имущественных комплексах? Очевидно, это положение Закона должно быть раскрыто в нем.
Некорректны, небрежны с точки зрения гражданского законодательства и другие положения Закона:
- в п. 2 ч. 4 ст. 10 субъекты права оперативного управления учреждения названы объектами права краевой собственности;
- в пп. "в" п. 3 ч. 4 ст. 10 содержится намек на то, что объекты, не завершенные строительством, могут быть объектами права краевой государственной собственности; эти объекты являются предметами соответствующих договоров на их строительство, и уж тем более "объекты" не могут иметь "долю краевой государственной собственности" (!);
- в пп. "г" п. 3 ч. 4, п. 5 ч. 5 ст. 10 объектами права краевой государственной собственности названы пакеты акций (долей, вкладов) частных коммерческих организаций - об этом выше;
- в ч. 7 сведения реестра краевого государственного имущества названы с использованием модного словосочетания "информационный ресурс", а затем - объектом права краевой государственной собственности, что неверно, следовало добавить слово "интеллектуальной". Общеизвестно, что в сочетании слов "интеллектуальная собственность" второе слово употребляется условно. Это не учтено разработчиками Закона.
В п. 5 ч. 1 ст. 12 Закона края речь идет о сделках по объединению имущества края с имуществом юридических лиц и граждан на праве общей долевой собственности - такие сделки не могут быть основанием возникновения права общей долевой собственности на имущество хозяйственных обществ.
В п. 3 ст. 14 Закона края объектами права краевой государственной собственности названы "имущественные права и иные права, имеющие денежную оценку", в п. 4 - то же о ценных бумагах, что неверно (см. об этом выше). Примером загадочности в определении объектов краевой государственной собственности является выражение в п. 4 ст. 14 Закона края "и другие объекты краевой государственной собственности в денежной или натуральной форме".
Неточности в определениях объектов права краевой собственности в рассматриваемом законе края своими корнями уходят в главный Закон края - его Устав <*>. Статья 63 Устава края включает в объекты права краевой государственной собственности доли (паи, акции) в уставных капиталах частных коммерческих организаций, средства краевого бюджета, краевые ценные бумаги, финансовые активы, депозиты в банковских учреждениях, не завершенные строительством объекты, на строительство которых выделены средства из краевого бюджета. Все названное выше - имущество края, но объекты не права собственности, а иных имущественных (обязательственных) прав. Или, например, в п. 4 ч. 63.1 ст. 63 Устава объектами права краевой собственности названы субъекты гражданского и иных отраслей права. Если сравнить п. 3 и п. 7 ч. 63.1 ст. 63 Устава, то можно сделать вывод, что правом собственности обладают органы государственной власти края, даже не наделенные статусом учреждения - юридического лица. Не субъекты гражданского права не могут обладать ни вещными, ни обязательственными правами. Однако даже государственные органы-учреждения обладают лишь правами оперативного управления, а не собственности.